最高检发文增强检察建议刚性（全文及权威解读）

2009年，最高检制定了《人民检察院检察建议工作规定（试行）》，对检察机关充分发挥检察监督职能、规范开展检察建议工作发挥了积极作用。

近年来，检察机关运用检察建议推动有关部门建章立制、堵塞漏洞、消除隐患，取得了良好效果，但是也存在一些问题：

➜ 一是适用范围不清；

➜ 二是制发和管理不规范；

➜ 三是存在重数量轻质量的情况；

➜ 四是监督实效不够理想。

同时，原试行规定对检察建议适用范围、内容、制发程序等规定较为粗疏，无法满足新时代检察建议工作实践的需要，亟需根据新情况和新问题作出全面修改。

新修订的《中华人民共和国人民检察院组织法》明确规定，检察建议是人民检察院履行法律监督职责的重要方式，对人民检察院依法提出的检察建议，有关单位应当予以配合，并及时将采纳检察建议的情况书面回复人民检察院。为适应人民检察院组织法赋予检察建议的新功能和新要求，进一步加强和规范检察建议工作，提升检察建议的质量和实效，最高检修订了《人民检察院检察建议工作规定》，并于今天正式发布。

①检察建议书正式发出前，可征求被建议单位意见；

②被建议单位在一定期限内可以提出异议；

③对异议应当立即进行复核，异议成立的及时修改检察建议书或者予以撤回，异议不成立的应说明理由。

2018年，全国检察机关共提出各类检察建议252966件，相关单位已采纳208438件，采纳率82.40%。通过检察建议，检察机关在服务党和国家大局，规范执法司法行为，增进民生福祉，推动社会治理水平提升等方面发挥了重要作用。

➜ 一是有效保障打好“三大攻坚战”重大战略实施；

➜ 二是有效促进依法行政，推动法治政府建设；

➜ 三是有效促进改善民生，保障人民安居乐业；

➜ 四是有效推动社会治理法治化、精细化。

中央电视台记者：检察建议是检察机关履行法律监督职能的方式之一，它能促进法律正确实施、促进社会和谐稳定。就您看来，检察建议具体有哪几个方面的作用呢？

万春：检察建议是人民检察院履行法律监督职责的重要方式，主要有以下几方面的作用：

► 一是推动提升社会治理水平。检察机关在依法打击各类犯罪、维护社会稳定的同时，深入挖掘个案中的共性问题，发现并选取那些具有典型意义，在执法司法管理理念方面有纠偏、创新、进步、引领价值的问题，通过提出检察建议促进解决一个方面、一个领域、一个时期执法司法管理工作、机制和导向问题，发挥对同类问题的督促指导作用，既促进被监督者堵漏建制、提高执法司法管理能力，又达到警示一片、教育社会面的良好效果，从而提升社会治理的法治化水平。

► 二是规范司法行为，维护司法公正。检察机关积极履行诉讼监督职责，针对人民法院确有错误的生效判决、裁定和损害国家利益、社会公共利益的调解书，依法提出再审检察建议，督促人民法院启动再审、纠正确有错误的生效裁判和调解书；针对公安司法机关在侦查、审判、执行活动中的违法行为及时提出检察建议，督促公安司法机关及时纠正违法，有效地维护了司法公正。

► 三是促进依法行政、严格执法。检察机关针对行政机关违法行使职权或者不作为的情况，通过检察建议督促行政机关依法履行职责，增强了行政机关履职纠错的主动性积极性，有效地促进依法行政，提升行政执法效能，推进法治政府建设，实现法律监督的双赢多赢共赢。

► 四是预防和减少违法犯罪。检察机关通过办案及时发现相关单位在预防违法犯罪的制度和管理方面存在的漏洞和隐患，经过深入分析论证，提出对策建议，促进相关部门完善制度、弥补漏洞、消除隐患，督促行业主管部门加强和改进管理监督工作，从而预防和减少违法犯罪行为的发生。

► 五是保护国家利益和社会公共利益。检察机关积极履行公益诉讼职能，针对生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的情况，及时依法提出检察建议，督促行政机关依法履职，有效保护了生态环境，保障和改善了民生，为国家挽回了经济损失，维护了国家和社会公共利益。

检察机关通过运用检察建议，在以上几个方面发挥积极作用的同时，也有效地维护了个人和组织的合法权益，保障了国家法律的统一正确实施。

中国妇女报记者：据悉，最高检向教育部发出的进一步健全完善预防性侵害未成年人制度的检察建议获高度重视，各省级检察院也向本省教育主管部门抄送了这份检察建议。请问该检察建议的效果如何？今后将如何增强检察建议刚性，促进检察建议落地？

万春：2018年10月，最高人民检察院向教育部发送了高检建〔2018〕1号检察建议书，就加强校园安全管理、预防性侵害幼儿园儿童和中小学学生违法犯罪的发生提出建议。教育部对最高检的这份检察建议书高度重视，陈宝生部长亲自部署贯彻落实工作，成立专门的工作小组，部署开展一系列工作。

教育部办公厅于2018年12月12日下发了《关于进一步加强中小学（幼儿园）预防性侵害学生工作的通知》（教督厅函〔2018〕9号），要求各地教育部门深入开展预防性侵安全教育，切实加强教职员工队伍管理，严格执行校园安全管理规定，不断完善预防性侵协同机制，持续强化学校安全督导检查。2018年12月29日，教育部向我院来函回复有关检察建议书落实工作情况，表示将进一步做好顶层设计，完善未成年人学校保护制度；落实管理责任，构建未成年人学校保护体系；加强安全与法治教育，提高未成年学生自我保护意识和能力；凝聚各方力量，形成校园安全管理工作合力。

为支持教育部落实好检察建议，最高人民检察院还向各省级检察院下发通知，要求各省级检察院将该检察建议书抄报本省（自治区、直辖市）教育主管部门及主管省（自治区、直辖市）领导，引起当地党委、政府领导和教育主管部门的普遍高度重视。截至2019年1月25日，全国25个省（自治区、直辖市）党委、政府领导对落实最高检检察建议书作出了批示，26个省（自治区、直辖市）教育主管部门采取了积极举措。通过检察机关和教育部门的共同努力，预防性侵害幼儿园儿童和中小学学生违法犯罪工作，取得了积极的成效。

最高人民检察院向教育部发送检察建议以及开展的跟踪落实工作，对今后地方各级检察机关把检察建议做成刚性、做到刚性，起到了很好的示范和引领作用。今后，我们将进一步加强沟通协调，建立完善更多的领导、监督、支持和配合机制，增强监督刚性，提升监督效果。比如，建立健全检察建议工作报告制度，定期向党委、人大报送检察建议工作调研报告、检察建议落实情况报告等材料，使党委、人大全面了解检察建议工作开展情况，进一步重视检察机关的法律监督工作，为检察机关履行法律监督职责赢得更多支持。

积极推动地方人大立法或出台相关决议，制定符合当地实际的地方性法规或者规范性文件，对检察建议的运行机制予以明确。加强与地方政府的协调，探索建立协作机制，由地方政府对检察建议的回复落实情况进行督查督办，确保检察建议得到落实和履行。提出的检察建议，被建议单位及时整改并取得实效的，要及时总结肯定，报告党委、政府、人大或其上级单位予以表扬；如果被建议单位在规定的期限内既不采纳、整改，也不予回复，也要及时报告党委、政府、人大及其上级单位，加大其整改压力，促使其整改落实。

新华社瞭望杂志记者：在强化检察建议效能的同时，如何更好注重其规范性，比如适用范围、程序等？

高景峰：加强检察建议的规范性，主要应从明确适用范围、坚持制发原则、规范制发程序三个方面来着手。

► 首先，应当遵循对检察建议适用范围的规定，对法律、司法解释规定可以通过检察建议方式进行法律监督的情形，才依法提出检察建议。比如，对于刑事诉讼中有关执法司法机关的违法情形，是通过提出检察建议还是送达纠正违法通知书来予以纠正？按照刑事诉讼法和人民检察院刑事诉讼规则的规定，对刑事个案办理中具体的违法问题，应当以提出纠正违法意见的方式进行监督纠正；但是，根据实践经验，对于刑事诉讼中发生的一些带有普遍性、倾向性的违法问题，则可以通过提检察建议的方式进行纠正。而根据民事诉讼法和行政诉讼法的规定，对民事、行政诉讼中审判人员违法、执行活动违法问题，都应以检察建议的方式进行纠正。

► 其次，提出检察建议要遵循严格依法、准确及时、必要审慎、注重实效和层级对应的原则。人民检察院在履行法律监督职责中发现的、与检察业务紧密关联、确有监督必要的事项，可以按程序制发检察建议。人民检察院除可以对所办案件的涉案单位提出检察建议外，必要时还可以对其上级主管部门提出检察建议。

但是，向上级主管部门提出检察建议的人民检察院，要与被建议单位层级对等。即：办案检察院认为需要向上级主管部门提检察建议的，应当提出意见，层报被建议单位的同级检察院，由其决定是否提出检察建议；也可以由办案检察院制作检察建议书后，报被建议单位的同级检察院审核并转送被建议单位。需要向下级有关单位提出检察建议的，则应当指令对应的下级检察院提出检察建议。需要向异地有关单位提出检察建议的，应当征求被建议单位所在地同级人民检察院意见。如果被建议单位所在地同级人民检察院提出不同意见，而办理案件的人民检察院坚持认为应当提出检察建议的，应当层报共同的上级人民检察院决定是否提出检察建议。

► 第三，要按照规范的程序制发检察建议。检察建议类型不同，制发程序也不尽相同。其中，再审检察建议、纠正诉讼违法检察建议和作为公益诉讼前置程序的检察建议，要依照相关诉讼法和最高检制定的相关诉讼监督规则规定的程序制发。无论哪一类检察建议，为保证建议事项的事实清楚准确，法律政策依据充分，均应当进行必要的调查核实。

检察官可以通过查询、调取、复制相关证据材料，询问当事人、有关单位工作人员或者其他相关人员，听取被建议单位意见，咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见，委托鉴定、评估、审计，现场走访、查验等方式查明事实情况，但不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施。制发督促履职、社会治理类检察建议，要重视发挥法律政策研究部门的审核作用，通过负责法律政策研究的检察官对检察建议书进行法律政策依据和法理根据的审核把关，确保提出的检察建议符合法律政策、论证严谨、说理充分、切实可行。为保证检察建议优质、严肃和权威，各类检察建议书均应由检察长审批或者检察委员会讨论决定后，以检察院名义统一编号发出。

北京日报记者：作为基层检察长，请谈一谈检察建议如何才能“做成刚性，做到刚性”？

尚晓兵：各位领导、各位新闻媒体记者朋友，大家好！检察建议是人民检察院行使法律监督职责的一种重要方式。检察建议要切实发挥作用，收到实效，实现张军检察长要求的“做成刚性，做到刚性”，主要靠做。

作为基层检察院，我们认真贯彻最高检张军检察长提出的“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”的总要求和关于全面强化法律监督的指示精神，按照山东省人民检察院关于规范检察建议工作的部署要求，积极探索检察建议规范化建设，严格程序、规范制发、跟进监督、多维增效，实现了“做成刚性、做到刚性”的目标，全面体现了监督价值和法治意义。2018年，我们制发的检察建议到期回复率100%，采纳率97%，在促进依法行政、公正司法、维护国家和社会公共利益、加强社会治理等方面发挥了积极作用。

► 首先是强化服务大局的意识，不能就案办案，要通过加强检察建议工作做好办案的后半篇文章。如2018年1月，我院办理了崔某非法占用农用地的刑事案件，但在4月，我院民行部门在履行职责中发现，该基本农田依然处于被破坏状态，国家和社会公共利益持续受到损害。

依据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、第七十五条的规定，国土资源部门对破坏土地的行为负有法定的监管职责，应当责令复垦义务人进行土地复垦，对拒不履行复垦义务的，责令缴纳复垦费或处以罚款。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。为此，我们决定向国土资源部门提出检察建议，督促其依法履职。

► 二是加强调查核实，确保检察建议的质量。为确保检察建议的质量，我们对破坏土地的现场进行了实地勘察，调取了公安机关侦查卷宗材料，走访座谈了当地群众，全面收集完善了检察建议涉及的相关证据，在此基础上，反复研究相关法律规定，认真研究修改，形成了事实清楚准确，建议于法有据、具体可操作的检察建议书。

► 三是探索新的送达方式，增强检察建议的严肃性。为了强化检察建议的监督效果，我们没有采用文来文往的方式，而是采取公开送达的形式，除被建议单位代表参加外，还邀请了人大代表、政协委员、特约检察员作为第三方代表进行全程监督。同时，为增强检察建议释法说理性，进行了多媒体示证，结合调查情况、收集的证据及相关法律规定，向县国土资源局论证了其应负的监管职责。通过面对面，讲事实，论法理，县国土资源局负责同志现场表示，检察机关提出的建议符合法律规定，国土部门应当依法履行法定的监管职责，督促复垦义务人对破坏土地进行复垦。

► 四是加强沟通跟踪，寓支持于监督，实现双赢共赢。该检察建议公开送达后，我们不是一发了之，而是本着寓支持于监督的理念，持续跟进，加强沟通跟踪，多次会同国土部门、当地政府有关人员到被破坏土地现场实地查看土地恢复情况，促使27亩被破坏耕地得以复垦，达到了种植条件。通过以上几个方面，在检察建议工作中重程序、重证据、重沟通、求共赢，争取理解，在被建议单位的积极配合下，检察建议就能够“做成刚性，做到刚性”。

检察日报记者：作为被建议单位负责人，请问您怎么看待检察机关的检察建议？

李兆新：2018年4月18日，宁阳县检察院就东庄镇崔某涉嫌非法占用农用地案向我局公开送达检察建议，可以说是给我局执法人员上了一堂生动地法制教育课，既转变提升了执法理念，又强化了耕地保护责任，记忆犹新、影响深远！

► 首先是促进了执法理念的极大提升。对送达的检察建议，我们最初是不理解的，一直认为依据相关的法律法规条款，涉嫌违法犯罪的国土资源案件，只要移送了公安机关追究刑事责任，就无需再进行行政处罚，可以作结案处理。县检察院在公开送达该案检察建议书之前，检察长带领案件承办人员多次与我局进行对接沟通，详细解读法律法规的规定，阐述了破坏耕地没有恢复耕种条件、造成社会利益的持续受损，作为土地管理主管部门有责任督促违法当事人恢复土地原貌。

我局围绕该案件创建了“政策法规”微信群开展大讨论，聘请律师进行了专题研讨。通过这些方式，我们深刻认识到以往办理涉嫌违法犯罪国土资源案件的误区，充分认识到移送公安机关追究刑事责任后还必须继续履行行政查处程序，督促违法当事人进行整改，这样才算把执法责任落实到位。      

► 其次是督促了恢复耕地责任的有效落实。收到检察建议书当天，我局就与东庄镇党委政府进行了沟通，组成了联合工作组驻村督促整改。期间，县检察院多次到现场查看整改进度和整改质量。

经过现场督促整改，被破坏的27亩耕地得到了有效治理。经我局、东庄镇及所在村干部、群众代表组成的验收组验收，被破坏耕地达到了耕种条件。当季，原土地使用权人就种植了花生、玉米等农作物， 初秋查看现场时农作物长势良好。看到被破坏的耕地得到了有效治理，看到人民群众满意的笑容，我们加深了对检察建议的理解，深刻认识到在耕地保护中肩负的沉甸甸的责任。

► 第三是推动了对国土资源违法问题的严厉查处。这起案件办结后，我局对以往办理的类似案件开展了严格细致的排查工作，向违法当事人送达了督促整改通知书，并按照国土资源违法案件查处共同责任机制要求，致函当地党委政府协同督促违法当事人进行整改，全力解决公共利益持续受损问题，共复垦被破坏的耕地160余亩。同时，我们还进一步加强了执法巡查的密度和频度，强化了部门之间的配合联动，及时发现、制止并严厉打击各类国土资源违法违规问题，将违法问题消灭在萌芽状态。

在此，我代表全县自然资源系统，对检察院和社会各界的监督表示感谢！在今后的工作中，我们要更加认真学法用法、依法行政、履职尽责，更加严格落实耕地保护责任，更加积极地促进生态文明建设，实现自然资源的严格保护和科学合理利用，以实际行动践行绿水青山就是金山银山的理念！

法制网记者： 检察建议是预防和减少违法犯罪的一种重要方式。但是，检察建议不可避免地也存在着一些不容忽视的问题，亟待进一步改进和完善。您认为检察建议存在哪些主要问题？您有哪些建议和对策呢？

高景峰：根据对全国检察机关检察建议工作开展情况的调查分析，目前检察建议工作主要存在以下几方面问题：

► 一是适用范围不清。目前，检察机关法律监督方式中，检察建议、检察意见和纠正违法意见较为类似，对这三种方式的界定也不够清晰明确，导致有的地方没有严格区分检察建议书、检察意见书和纠正违法通知书等文书之间的不同，混用时有发生，尤其是以检察建议书代替其他法律文书的情况较为普遍。

► 二是制发和管理不规范。主要表现在：制发主体不统一，有的以院名义制发，有的以内设机构或者派驻机构名义制发。文书格式不规范，没有严格按照最高检统一要求的格式样本制作检察建议书，用语不符合法律文书的用语要求。文书编号不统一，多由各业务部门自行编号，编号规则也不一致。审批程序不规范，没有严格履行报请检察长审批或者提请检察委员会讨论决定的程序。内部管理混乱，不同部门因同一案件、向同一单位发送不同检察建议的情况时有发生。

► 三是建议书质量不高。部分检察建议对监督问题定位不准，论证不够严谨，分析不够深入，建议内容空泛，对策措施缺乏针对性、可行性。还有的检察建议局限于案卷材料，缺乏深入的调查核实和调研论证，关注点停留于表面现象，未能挖掘深层次原因。一些检察机关为应付考核，制发检察建议以追求数量和加分为目的，质量低、效果差。

► 四是监督效果不理想。一些办案人员对检察建议发出后的回访、督促整改工作缺乏主动性，对发出后的执行情况不闻不问，导致有的被建议单位不回复；有的虽然进行了回复，但无后续整改措施；有的纠正措施非常笼统、程式化，不解决实际问题；有的表态整改而并无实际行动；还有的甚至在态度和行为上对检察建议进行抵制。

针对上述问题，我们将采取以下措施规范和改进检察建议工作：

► 一是健全机制，促进检察建议规范管理。严格执行审批制度，检察建议必须由检察长或者检委会决定，以院名义统一编号发出；完善检察建议的登记、备案和统计制度，在统一业务应用系统中对检察建议实行统一管理、全程留痕、全程监督；定期开展评查和综合分析，及时发现存在的问题，有针对性的进行整改。

► 二是多管齐下，提高检察建议质量。通过专业培训、岗位练兵、业务竞赛、考核评比等措施，提高检察人员办案水平和通过办案发现普遍性、深层次问题，运用法治思维分析、提出对策的能力。在检察建议起草过程中加强调查研究，确保提出的问题有事实和法律根据，提出的建议有针对性、符合实际、可操作。检察建议起草完成后，由专门负责法律政策研究的检察官对检察建议进行审核把关，确保检察建议的内容清晰、格式规范、用语准确、合法合理、编号统一。对于检察建议中涉及的疑难、复杂和专业性较强的问题，主动向相关领域专家咨询或邀请相关专家进行论证，确保检察建议的专业性。

► 三是多措并举，强化检察建议的督促落实。完善送达程序，通过在特定场所宣告送达检察建议书，引入人大代表、政协委员或者特约检察员、人民监督员等第三方的见证和监督，提升被建议单位对检察建议的接受和采纳。建立抄送制度，对一些社会影响大、群众关注度高、违法情形具有典型性的事项，在向有关单位制发检察建议的同时，抄送其上级主管部门；对办案中发现的涉及地区、行业管理制度上具有普遍性的问题，在向涉案单位制发检察建议的同时，抄送行政主管部门以及行业自律组织等；涉及违纪违法追责的抄送纪检监察机关。强化跟踪督促，加强与被建议单位的沟通联系，及时了解检察建议的采纳和落实情况以及落实过程中存在的问题和困难，积极协助被建议单位完善整改措施，确保检察建议得到落实。

► 四是建立科学合理的考核激励机制。制定科学合理的考核标准、考核措施和激励办法，将检察建议的文书质量、被建议单位的回复采纳情况以及取得的实际效果等作为考核评价的重点。将制发检察建议的质量和效果纳入检察官司法责任制履职绩效考核，对于在检察建议工作中成绩突出的部门和个人予以表彰和奖励。

南方都市报记者：检察建议发出后，是否还存在跟踪落实不到位的问题，检察机关打算怎么加强对执行情况的跟踪访问，以及充分的后续沟通，确保不是一份建议一发了之？

高景峰：目前，一些检察机关确实还存在检察建议发出后的跟踪落实工作不到位的情况，导致检察建议的回复和采纳情况不理想。针对这一问题，我认为应当从以下几方面着手解决：

► 一是牢固树立双赢多赢共赢的理念。正确认识监督者与被监督者在职责、目标上的共同性，善于从被监督者的立场和角度思考问题、谋划举措，从而赢得被监督者的认同，促进和帮助被监督者更全面更深刻理解法律、共同履行好法定职责，共同推进严格执法、公正司法、依法行政，共同维护国家法律的统一正确实施。

► 二是积极帮助和支持被建议单位落实检察建议。检察建议发出后，要通过询问、走访、不定期会商、召开联席会议等多种方式，及时了解被建议单位的整改落实情况。对于被建议单位在落实中存在的问题，要主动帮助其分析原因、商量对策，及时提出意见建议，不断完善整改措施；对于被建议单位在落实过程中遇到困难，需要检察机关予以支持配合的，检察机关要及时提供支持，积极配合被建议单位做好相关工作，共同推进检察建议的落实。

► 三是加强对检察建议的跟踪督促。对于被建议单位在规定期限内经督促无正当理由不予整改或者整改不到位的，经检察长决定，可以将相关情况报告上级人民检察院，通报被建议单位的上级机关、行政主管部门或者行业自律组织等，必要时可以报告同级党委、人大，通报同级人民政府、纪检监察机关。符合提起公益诉讼条件的，依法提起公益诉讼。

同时，检察建议书发出后还应当报上一级人民检察院对口业务部门和法律政策研究部门备案，以便上级人民检察院了解掌握检察建议的情况，必要时可以由上级人民检察院进行跟进监督。