【裁判要旨】
1.征地补偿中判断外嫁女是否具有集体组织成员资格应当考虑的因素
目前，我国对于农村集体经济组织成员的界定，尚未有明确统一的法律规定，实践中特别是对外嫁女及其子女的身份认定争议较大、较为复杂。 一般讲，外嫁女的集体组织成员资格的判断，以及能否因此享受与其他村民同等待遇，获得安置补偿，应以户籍为基本原则，同时以是否形成较为固定的生产生活关系为条件进行充分考虑，也就是要对当事人生产生活状况、户口登记状况以及农村土地对农民的基本生活保障功能等因素综合认定。申言之，一般从以下几方面综合考虑：一是外嫁女的户籍在征地补偿方案确定时是否仍然在原集体经济组织；二是征地补偿方案确定时，外嫁女是否仍然在集体经济组织实际生产和生活；三是外嫁女是否仍然以原集体经济组织的土地为基本生活保障；四是外嫁女所在集体经济组织的村民代表大会讨论决定的意见等。需要注意的是部分外嫁女长期在外务工，对于户口仍在原籍的农村外出务工人员，各级党委、政府一直以来都高度重视，制定了一系列保障农民工权益和改善农民工就业环境的政策措施。其中国务院于2006年出台的《关于解决农民工问题的若干意见》中明确指出，要保障农民工依法享有的民主政治权利，农民工户籍所在地的村民委员会，在决定涉及农民工权益的重大事务时，应及时通知农民工，并通过适当方式行使民主权利。该意见虽非行政法规，但其明确传递出的政策导向，即使农民工长期在外务工，也不能因此以非“常住”为由，剥夺其所应享有的村民待遇。政府在进行补偿安置时，对此也应予以充分考量。
2. 与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，以侵犯妇女权益为代价所作村民会议决定，不能作为否认外嫁女集体经济组织成员资格的依据。
根据《村民委员会组织法》的规定，我国农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，村民会议或者经村民会议授权的村民代表会议经讨论，可以对涉及村民利益包括村集体经济所得收益的使用、土地承包经营方案等事项作出决定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约。但是，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，尤其是不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。保障妇女儿童合法权益、实行男女平等是我国的基本国策，《妇女权益保障法》第三十二条、第三十三条明确规定，妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配等方面，享有与男子平等的权利；任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。据此，与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，以侵犯妇女权益为代价所作村民会议决定，不能作为否认外嫁女集体经济组织成员资格的依据。
3.征地补偿安置案件中涉案土地所在农村集体经济组织应当作为第三人参加诉讼。
在征地补偿安置案件中，虽被诉行政行为是行政机关拒绝安置房屋的行为，但安置房占用土地可能是集体土地，安置房屋属于农村集体经济组织集体财产，是否予以安置属于“村民自治”范畴。由此，涉案土地所在农村集体经济组织与被诉行政行为之间存在利害关系，应当作为第三人参加诉讼。
【裁判文书】
山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）鲁行终2522号
上诉人（原审原告) 汤孟孟，女，1990年12月4日出生，汉族，农民，住济宁经济技术开发区疃里镇西汤村188号。
委托代理人杨力，山东济州律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）济宁经济技术开发区管理委员会，住所地济宁经济技术开发区麟祥路1号。
法定代表人陈秋生，主任。
出庭负责人刘恒志，济宁经济技术开发区管理委员会党工委委员、副主任。
委托代理人袁翠平，山东公明政和律师事务所律师。
委托代理人邝梨花，山东公明政和律师事务所律师。
汤孟孟因诉济宁经济技术开发区管理委员会（以下简称济宁经开区管委会）补偿安置一案，不服济宁市中级人民法院2018年8月30日作出的（2018）鲁08行初183号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法由审判员王海燕、韩勇、陈晖组成合议庭，于2019年6月10日公开开庭审理了本案。上诉人汤孟孟的委托代理人杨力，被上诉人济宁经开区管委会负责人刘恒志，委托代理人袁翠平、邝梨花到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告汤孟孟系济宁经济技术开发区疃里镇西汤村村民，结婚后其户口未迁出该村。2016年4月26日，被告济宁经开区管委会公告了《济宁经济技术开发区房屋征收补偿安置方案》。该方案规定：本村人口人均无偿安置住房40㎡、奖励5㎡及同时享受按1600元／㎡购买人均20㎡住房奖励。但该方案第四条第（六）款第1项、第4项又规定：“出嫁外村（外地）在本村未销户的出嫁女及其子女，出嫁女离婚后已与非本村人结婚的，不论户口是否迁出，其本人及法院判给本人的子女一律不分房，离婚后户口迁入本村的视为空挂户”。原告等人认为被告作出的上述方案违法，剥夺了原告应享有的村民待遇，于2016年7月6日以济宁市人民政府为被告提起行政诉讼，请求确认《济宁经济技术开发区房屋征收补偿安置方案》第四条第（六）款第1项、第4项的内容违法并撤销该内容。原审法院于2016年11月10日作出行政判决，撤销了《济宁经济技术开发区房屋征收补偿安置方案》第四条第（六）款第1项、第4项的内容。济宁市人民政府不服上述判决提起上诉，山东省高级人民法院判决驳回上诉，维持原判。判决生效后，被告未给原告安置房屋，原告提起本案诉诉。请求济宁经开区管委会在疃里镇西汤村为其安置住房45㎡，同时享受按照1600元／㎡的价格购买20㎡的住房。
原审法院认为，一、关于本案是否属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(十二)项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。本案中，原告认为其户口未迁出本村，被告因征收不为其安置房屋的行为侵犯了其分房的权利，而提起本案诉讼，属于行政诉讼的受案范围。二、关于原告的诉讼请求能否支持。虽然现行法律没有对村集体经济组织成员资格的认定标准作出明确规定，但根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第一条“为了保障农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，维护村民的合法权益，促进社会主义新农村建设，根据宪法，制定本法。”等规定，我国实行农村村民自我管理、自我教育、自我服务即“村民自治”的基本社会政治制度，政府对属于村民自治范围内的事项履行的是指导、支持和帮助职责，而不是直接处理属于村民自治的各项事务。上述法律第二十四条亦列举了部分应由村民会议讨论决定的事项。根据该规定，对于村集体所得收益的使用分配、土地承包经营方案、征地补偿费的使用分配等涉及村民利益的事项应由村民会议讨论决定。是否应按照征收补偿方案给予原告房屋安置，属于涉及村民利益的重大事项，理应经村民会议讨论决定。本案中，原告所在村经村民会议讨论决定，原告不得参与此次征收房屋安置，该决议是大多数村民按照民主程序进行表决的结果，符合《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定。原告所称村民会议决议无效的主张，没有事实根据，不予采纳。据此，对原告要求被告为其安置住房45㎡，同时享受按照1600元／㎡的价格购买20㎡的住房的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告汤孟孟的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
汤孟孟不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审判决，支持上诉人一审诉讼请求。理由如下：一、原审法院判决采信村民会议通过的决定违法，侵害了妇女及所属子女的权益，不具有合法性。并非村民会议通过的所有决定，人民法院都应当采纳，法院应审查村民会议通过的决定内容是否合法。《中华人民共和国妇女权益保障法》等多部法律均规定上诉人的村民待遇应和其他村民完全一样。因上诉人的户口没有迁入婆家，不能享受婆家所在村集体的待遇，被上诉人的行为实际剥夺了一个农民基本生活保障和居住条件。二、村民会议记录不具有真实性。被上诉人不能证明所谓“村民代表”是村民推选产生的，会议代表的签名、会议的记录等内容不具有真实性。涉案房屋是国有财产，不是处分集体财产，不涉及其他村民利益。
被上诉人济宁经开区管委会答辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉人的上诉请求。理由如下：一、被上诉人没有权利按照涉案片区安置方案为上诉人安置住房。上诉人所在村庄是旧村改造，方案系村里代表会议通过，项目也由村里具体实施，被上诉人下属的职能部门仅对拆迁工作进行了指导、帮助、监督。二、上诉人不符合方案规定的参与分房人员条件。上诉人结婚后，长期居住在夫家，在本村无住房，也不实际居住，不履行村民义务，亦不享受村民权利。安置方案并未违反《中华人民共和国妇女权益保障法》，也未违反山东省实施农村土地承包法办法的相关规定。三、上诉人不属于村集体组织成员范围，不能参与村集体利益分配。案涉土地属于村集体所有，安置房屋的前提是被安置人属于村集体组织成员。村集体组织成员资格属于村民自治范畴，由村民会议或村民代表大会决定。四、村民会议内容符合法律法规规定，合法有效。拆迁安置补偿方案、村集体利益分配及村民资格认定均属涉及村民利益重大事项，应由村民会议讨论决定，村民会议纪要合法有效。在法律未对村集体组织成员资格有明确规定的情况下，司法不宜对村民自治事项进行审查和干预。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。本院二审查明的事实与原审法院查明的事实基本一致。
本院认为，本案争议的焦点是济宁经开区管委会应否对汤孟孟进行房屋安置。根据济宁经开区管委会制定的《济宁经济技术开发区房屋征收补偿安置方案》，只有本村人口才能享受人均无偿安置住房40㎡、奖励5㎡及同时享受按1600元／㎡购买人均20㎡的住房奖励。由此，汤孟孟是否具有所在村集体经济组织成员资格，是判定其是否享有安置住房资格及应否予以安置的前提条件。
目前，我国对于农村集体经济组织成员的界定，尚未有明确统一的法律规定，实践中特别是对外嫁女及其子女的身份认定争议较大、较为复杂。 一般讲，外嫁女的集体组织成员资格的判断，以及能否因此享受与其他村民同等待遇，获得安置补偿，应以户籍为基本原则，同时以是否形成较为固定的生产生活关系为条件进行充分考虑，也就是要对当事人生产生活状况、户口登记状况以及农村土地对农民的基本生活保障功能等因素综合认定。申言之，一般从以下几方面综合考虑：一是外嫁女的户籍在征地补偿方案确定时是否仍然在原集体经济组织；二是征地补偿方案确定时，外嫁女是否仍然在集体经济组织实际生产和生活；三是外嫁女是否仍然以原集体经济组织的土地为基本生活保障；四是外嫁女所在集体经济组织的村民代表大会讨论决定的意见等。需要注意的是部分外嫁女长期在外务工，对于户口仍在原籍的农村外出务工人员，各级党委、政府一直以来都高度重视，制定了一系列保障农民工权益和改善农民工就业环境的政策措施。其中国务院于2006年出台的《关于解决农民工问题的若干意见》中明确指出，要保障农民工依法享有的民主政治权利，农民工户籍所在地的村民委员会，在决定涉及农民工权益的重大事务时，应及时通知农民工，并通过适当方式行使民主权利。该意见虽非行政法规，但其明确传递出的政策导向，即使农民工长期在外务工，也不能因此以非“常住”为由，剥夺其所应享有的村民待遇。政府在进行补偿安置时，对此也应予以充分考量。
诚然，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，我国农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，村民会议或者经村民会议授权的村民代表会议经讨论，可以对涉及村民利益包括村集体经济所得收益的使用、土地承包经营方案等事项作出决定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约。但是，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，尤其是不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。保障妇女儿童合法权益、实行男女平等是我国的基本国策，《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条、第三十三条明确规定，妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配等方面，享有与男子平等的权利；任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。据此，与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，以侵犯妇女权益为代价所作村民会议决定，不能作为否认外嫁女集体经济组织成员资格的依据。
本案中，汤孟孟起诉要求济宁经开区管委会履行补偿安置职责，除此之外，还有十余名外嫁女另案起诉要求对其进行补偿安置。这些外嫁女户口虽都在娘家村庄，但有的长期外出务工，有的离婚后户口又重新迁回娘家村庄，有的外嫁给城市居民，每人的生产生活情况以及是否与所在村集体经济组织形成较为固定的生产生活关系等都不尽相同，其是否享有户籍所在村集体经济组织成员资格应加以区分处理。具体到本案，原审法院没有查清安置补偿方案确定时汤孟孟是否仍然在原集体经济组织实际生产生活，是否仍然以原集体经济组织的土地为基本生活保障，亦没有查清其婆家是否属于农村集体经济组织，其在婆家村庄是否分配承包责任田以及在婆家村庄是否已经享有安置房等情况。原审法院没有综合考虑上述因素，仅以“村民自治”为由，把村民代表大会决定的意见作为不予安置外嫁女住房的唯一依据，属于认定事实不清，证据不足。
在审判程序方面，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第三十条第一款规定：“行政机关的同一行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。”本案中，被诉行政行为是济宁经开区管委会拒绝安置房屋的行为。庭审中，济宁经开区管委会称安置房占用土地是集体土地，安置房是由社会资金先行垫资建设，待土地征收后再用征收土地补偿费与投资方、村委会结算。同时，济宁经开区管委会也提交了村民代表大会的会议记录、村里的调地记录等证据，以此证明安置房屋属于村集体财产，是否予以安置属于“村民自治”范畴。由此，汤孟孟户籍所在村民委员会作为涉案土地的“所有权人”，与被诉行政行为之间存在利害关系。原审法院应当通知汤孟孟户籍所在村委会作为第三人参加诉讼，其应当通知而未通知，遗漏了必须参加诉讼的第三人，属于违反法定程序的情形，应予发回重审。
综上, 原审法院认定事实不清，适用法律错误，审判程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项、第四项之规定，裁定如下：
一、撤销济宁市中级人民法院（2018）鲁08行初183号行政判决；
二、发回济宁市中级人民法院重审。
审 判 长 王海燕
审 判 员 韩 勇
审 判 员 陈 晖
二〇一九年六月二十七日
书 记 员 鞠 彤
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