江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏06行终503号
上诉人（原审被告）某市公安局，住所地某市。
被上诉人（原审原告）王某，男，1967年11月3日生，汉族，住南通市崇川区。
上诉人某市公安局因不履行法定职责一案，不服海门市人民法院（2016）苏0684行初249号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人某市公安局的纪委书记及委托代理人，被上诉人王某及委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明，王某系苏Ａ×××××奥迪小型越野客车的车主。2016年2月16日11时30分许，王某在某市吕四法庭门口与案外人龚某、高某等人发生争执，龚某报警。某市公安局接到报警后立即指派民警出警处置，经现场了解，系龚某等人称与王某存在经济纠纷，发生揪扭。处警结果为：情节轻微，双方互不追究法律责任。后王某离开现场，其所驾驶的苏Ａ×××××奥迪小型越野客车留在吕四法庭门口。龚某、高某等人为防止王某将车开走，将车辆轮胎放气。当日晚上7时许，王某派人前去开车时发现轮胎被放气，遂开车至海派汽修厂充气。高某、龚某等人赶至海派汽修厂，阻止王某派去开车的人驾车离开。后该车被开至水产路，龚某、高某等人用汽车将该车前后围堵，王某的外甥袁某祝遂报警。某市公安局接到报警后指派民警出警处置，处警结果为：告知双方通过法律途径解决。袁某祝和高某在处警现场处结备案单上签字，对处置结果无异议，后王某派去开车的人离开现场。次日，王某派人去水产路开车时，发现车辆已被开走，王某女婿金某斌遂至吕四港镇中心派出所报警，称车辆被抢走。后某市公安局对高某、龚某进行询问，两人称车辆确系他们开走，车辆的一个后轮已卸掉，他们的目的并不是要车，而是要让王某出面解决双方之间的经济纠纷。2016年2月26日，某市公安局吕四港镇中心派出所向王某出具了接处警说明一份，主要内容为“对金某斌报警称其岳父王某牌照苏Ａ×××××的汽车被人抢走，对该警情调查得知：高某等人自称与王某存在经济纠纷，2016年2月17日高某等人将王某牌照为苏Ａ×××××的汽车扣走，以此要求王某出面解决双方的经济纠纷问题”。王某后再次向某市公安局提出刑事立案要求，某市公安局于2016年3月8日，作出启公（吕）不立字〔2016〕23号不予立案通知书，对王某提出控告的汽车被抢案，以经审查没有犯罪事实为由，决定不予立案。后王某向江苏省某市人民检察院提出申诉，该院于2016年6月13日向某市公安局发出启检侦监不立通〔2016〕3号要求说明不立案理由通知书，要求某市公安局说明王某申诉高某等人涉嫌盗窃罪的不立案理由。2016年6月17日，某市公安局作出启公（刑）不立说字〔2016〕3号不立案理由说明书，认为：高某等人与王某之间属于经济纠纷，故没有犯罪事实。2016年8月1日，王某以邮寄的方式向某市公安局提交财产保护申请书一份，要求某市公安局对高某等人非法扣押申请人车辆的行为予以行政处罚，要求某市公安局责令高某等人归还其车辆。某市公安局收到上述申请书后，通过电话告知王某可依法提起民事诉讼。王某不服遂提起行政诉讼，请求：一、确认某市公安局不履行财产保护的行政行为违法；二、判令某市公安局履行保护王某苏Ａ×××××奥迪牌小型越野轿车的法定职责。
一审另查明，1、黄某忠于2013年10月29日以彭某兴、王某为被告向某市人民法院提起诉讼，要求给付历年合伙经营利润人民币46.52万元，撤销对王某的授权委托，另行设定租金收入账户，后黄某忠于2014年4月29日撤回起诉，某市人民法院作出（2013）启吕民初字第0638号民事裁定书准许黄某忠撤回起诉；2、2015年1月22日，黄某忠以彭某兴、王某为被告，向某市人民法院起诉，要求归还租金收入人民币1385248.28元并支付相应的利息，某市人民法院于2015年7月22日作出（2015）启吕民初字第00109号民事判决书，判令王某向黄某忠支付人民币1065208.84元及相应的利息；3、2016年1月20日，王某以黄某忠、陈某凤、陈某英为被告向某市人民法院提起诉讼，要求返还57.5万元，后王某于2016年4月15日提出撤诉申请，某市人民法院作出（2016）苏0681民初682号民事裁定书准许王某撤回起诉；4、2016年1月20日，王某、林某以黄某忠为被告，要求归还欠款人民币40万元，某市人民法院于2016年3月21日作出（2016）苏0681民初685号民事判决书，判令黄某忠支付王某、林某人民币40万元。
一审法院认为，本案应当认定某市公安局未依法履行职责，主要表现为两个方面：
第一，2016年2月16日晚某市公安局出警处置行为，未能依法正确履行职责。袁某祝在其合法使用的车辆处于被前后围堵，无法正常使用的不安全的状态下向某市公安局报警求助时，某市公安局具有依法采取有效措施，当场制止不法侵害行为，从而切实保护公民财产安全的法定职责。某市公安局在袁某祝报警后虽派员出警，但出警人员仅进行了口头劝告后即离开，放任高某等人非法围堵王某车辆。某市公安局的现场出警行为，未能有效保护公民的财产安全，未能实现预防和制止违法行为发生的出警目的，不能视为已依法履行职责。
第二，某市公安局以存在经济纠纷为由对王某车辆被扣至今未作出处理决定，构成行政不作为。首先，案涉车辆为王某的合法财产，王某对该车辆的占有、使用是其合法权利，该权利不应受到非法侵犯。高某等人以其与王某之间存在民事纠纷为由，强行扣押王某车辆的行为，属侵犯王某占有、使用财产权利的行为，不具有合法性。高某等人以私力强占王某车辆的方式来解决所谓经济纠纷，具有明显的社会危害性，属于治安行政管理的范畴；其次，某市公安局不仅具有刑事诉讼中的侦查职责，同时也有维护社会治安的行政职责。王某的车辆被非法开走，在通过刑事控告未予立案情况下，要求某市公安局履行治安管理职责，符合规定。
综上，某市公安局的行为有违《中华人民共和国人民警察法》（以下简称人民警察法）、《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称治安管理处罚法）的规定。现王某的车辆仍在被他人非法占有，不法行为仍然持续，某市公安局应当依法履行其法定职责。一审法院遂判决：一、确认某市公安局未依法履行职责的行为违法；二、责令某市公安局于本判决生效之日起30日内对王某的报案作出处理决定。
某市公安局不服提起上诉称，王某与高某等人之间存在债务纠纷，高某、龚某的询问笔录中均称案涉车辆系双方协商同意后开走，现有证据不能证明系高某、龚某强行开走扣押的事实，一审判决认定事实错误。高某等人采取的是私力救济行为，只能评价为民事侵权，某市公安局不能介入处理，不能对高某、龚某刑事立案或行政受案，不能扣押案涉车辆。某市公安局的处警行为符合规定，王某的财产被他人扣押，王某应当提起民事诉讼要求他人返还财产或以他人涉嫌侵占罪为由提起刑事自诉，王某要求某市公安局履行职责缺乏依据。一审判决适用法律错误。请求二审法院撤销原判。
被上诉人王某辩称，高某等人与王某之间并不存在经济纠纷，高某等人强行扣押王某车辆的行为，属于侵犯王某财产的行为，属于治安行政管理的范畴，某市公安局应当及时制止并作出相应的处理决定。某市公安局以存在经济纠纷为由对王某车辆被扣至今未作出处理决定，构成行政不作为。请求驳回上诉，维持原判。
某市公安局提起上诉后，一审法院已将双方当事人提供的证据材料随案移送本院。
本院经审理，除对一审判决第3页第7行认定的“两人称车辆确系他们开走”的事实不予认定外，其他查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项之规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，属于行政诉讼的受案范围。一般来讲，公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉至少应当具备这样几个条件：第一，向行政机关提出过申请，并且行政机关明确予以拒绝或者逾期不予答复。第二，所申请的事项具有实体法上的请求权基础。第三，向有管辖权的行政机关提出。第四，申请行政机关作出的行为应当是一个具体的、特定的行政行为。第五，行政机关对于原告申请的拒绝，可能侵害的必须是属于原告自己的主观权利。
综合双方当事人的诉辩意见并结合一审判决，本案的争议焦点集中在以下两个方面，一是王某的申请事项是否属于某市公安局的职责范围；二是某市公安局是否已经履行了法定职责。本院认为，王某的申请事项属于某市公安局的职责范围，某市公安局未能依法履行职责，理由如下：
第一，公安机关具有保护公民财产权的法定职责。
人民警察法第六条第一项、第二项规定，预防、制止和侦查违法犯罪活动，维护社会治安秩序，制止危害治安秩序的行为，系人民警察应当履行的职责。第二十一条第一款规定，人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处。治安管理处罚法第二条规定，扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。根据上述规定，保护公民的人身和财产不受非法侵犯，预防、制止违法犯罪活动，及时查处治安违法行为，维护社会治安秩序，是公安机关的法定职责。
本案中，首先，案涉车辆为王某的合法财产，王某对案涉车辆依法享有占有、使用、收益和处分的权利。当案涉车辆被高某等人前后围堵，无法正常使用时，袁某祝向某市公安局报警求助，出警民警仅口头告知双方通过法律途径解决即出警结束，未能依法采取有效措施，当场制止不法侵害行为，未能有效保护公民的财产安全。其次，治安管理处罚法第四十九条规定，盗窃、诈骗、哄抢、抢夺、敲诈勒索或者故意损毁公私财物的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。治安管理处罚法第七十七条、第七十八条、第九十五条规定，公安机关对于公民报案的案件，应当及时受理并进行登记。受理报案后，应当进行调查，并视不同的案件情况作出相应的处理决定。当案涉车辆被高某等人强行抢走后，金某斌再次报案。出警民警对金某斌制作了报案笔录，处警结果为双方之间可能存在经济纠纷，需进一步调查核实相关情况才能对案件定性。但此后，某市公安局未依法立案查处，并对照上述治安管理处罚法第四十九条的规定作出相应的处理决定。在王某控告要求刑事立案、某市公安局不予刑事立案的情况下，王某再次向某市公安局提出申请，某市公安局仅电话告知依法提起民事诉讼，对于案涉车辆被扣一事仍然没有作出相应的处理决定。以上事实表明，某市公安局在案涉纠纷的处置过程中未能履行保护公民财产权的法定职责。
第二，存在民事纷争，并不构成公安机关履行保护公民财产权这一法定职责的障碍。
当事人之间存在民事纷争与公民要求公安机关履行保护财产权的法定职责，分属不同的法律关系。存在民事纷争，并不影响公安机关依法对侵犯财产权的行为进行查处。由于社会经济生活的迅速民事化，公安机关对民间纠纷案件有义务从防范公共安全风险和维护民事生活社会秩序的角度进行及时和必要的干预，以压抑频繁出现的不正当的私力救济。只要存在社会安全和社会秩序受到破坏的可能性，公安机关就有义务履行职责，而不得以经济纠纷为名拒绝履行职责。本案中，某市公安局未依法履行职责的主要理由是认为双方之间存在债务纠纷，高某一方是为追讨债务而采取的私力救济，对案涉车辆行使的是留置权，某市公安局不能介入处理，王某应当提起民事诉讼要求他人返还财产或以他人涉嫌侵占罪为由提起刑事自诉。本院认为，王某在合法财产被他人强行扣押的情况下，可以向公安机关寻求保护，也可以要求他人返还财产。当王某选择向公安机关寻求保护的情形下，公安机关不得以存在民事纷争为由，对非法侵犯财产的行为不履行治安管理的职责。从王某先后报案、刑事控告、申请财产保护等一系列的主张可看出，对于自己的车辆被他人扣押绝非王某所愿。某市公安局的询问笔录显示，车辆是否被强行开走、钥匙在何处保管等事实王某方与高某方各执一词，某市公安局采信高某方的陈述，置王某方的陈述于不顾，直接认定双方经协商同意，车辆被合法留置依据不足。根据《中华人民共和国物权法》第二百三十条、二百三十一条规定，债务人不履行到期债务，债权人可以留置已经合法占有的债务人的动产，并有权就该动产优先受偿。债权人留置的动产，应当与债权属于同一法律关系。某市公安局将高某等人强行扣押车辆的行为定性为行使留置权，从而不履行自己的职责显然不符合上述规定。
至于某市公安局提到的私力救济问题。私力救济是指权利主体在法律允许的范围内，依靠自身的实力，通过实施自卫行为或自助行为来救济自己被侵害的权利。自助行为应具备四个条件：为保护自己的合法权利；情势紧迫来不及请求公力救济；采取的手段适当；事后及时请求有关部门处理。本案中，高某等人的债权人身份未得到确认，即使高某等人是债权人，亦应当经过法定程序，通过诉讼、申请诉讼保全等合法途径解决，不存在情势紧迫来不及请求公力救济的情形。高某等人以私力强占方式实施的自我救济行为，侵犯了王某的财产权，且扣押至今未请求有关部门处理，该行为不具有合法性，不属正当的私力救济。存在民事纷争，并不成为当事人可以实施违法行为的正当理由，亦不构成公安机关履行治安管理职责的障碍。某市公安局认为高某等人采取的是私力救济行为，王某要求其履行职责缺乏依据的理由不能成立，本院不予采信。
第三，本案与本院曾作出终审判决的佘某华诉如皋市公安局一案并无实质区别。
在佘某华案中，类似纠纷的执法规则已经司法确认和引导，理应作为公安机关执法的参照。二审审理中，某市公安局坚持认为本案与佘某华案案情不同，佘某华案案涉车辆在现场，而本案的案涉车辆并不在现场，故不应参照适用。本院认为，虽然两案的基本事实略有不同，但并无实质区别。佘某华案中，出警人员仅进行了口头劝告后即离开，放任案外人张某、李某等人仍非法滞留在车上，并在当日下午公然委托拖车公司将车辆拖走。本案中，在袁某祝为案涉车辆报警、民警到达现场时，案涉车辆就在现场，被高某等人用车前后围堵，无法正常使用。出警人员口头告知后即出警结束，放任案涉车辆被非法围堵，并导致案涉车辆于次日被转移到他处，轮胎被卸掉，从而被高某等人完全控制。综观某市公安局就案涉纠纷的整个处置过程，虽然表面上某市公安局派员出警，但在没有证据证明的情况下，即认定案涉车辆被扣押系经协商一致，高某一方是为追讨债务而留置案涉车辆，从而对王某保护财产的申请不予理涉。某市公安局名为履行，实则偏听高某方的一面之词，任由王某的合法财产在无合法理由和依据的情况下被高某方强行控制，性质更为恶劣。某市公安局坚持上诉的理由足以表明其对此类纠纷如何处理认知不足，缺乏依法保护公民财产权的法律意识。
综上所述，一审法院判决确认某市公安局未依法履行职责的行为违法，并责令某市公安局对王某的报案作出处理决定并无不当，本院应予维持。某市公安局的上诉理由不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人某市公安局负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘羽梅
审判员 郭德萍
审判员 仇秀珍
二〇一七年十月二十日
书记员 凌 媛
原载刑事法律圈
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